十四届全国人大一次会议第0526号建议

关于建立身心障碍者信托制度的建议

摘要：我国身心障碍者人群数量庞大，解决好身心障碍者人群的社会保障制度和关爱服务体系已成为党和国家重要任务之一。根据国内外经验，身心障碍者信托制度是这一难题的综合解决之道，我国现阶段已具备建立身心障碍者信托制度的法律基础、组织基础和实践经验。建议发布《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》，建立以政府为主导、市场和社会组织广泛参与的身心障碍者信托制度，进而完善身心障碍者社会保障制度和关爱服务体系。

一、案由

身心障碍者包括但不限于心智障碍者、失能失智老人以及其他全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的群体。我国有8500多万残疾人，其中心智障碍者有1200余万；还有4000余万失能及1000余万失智老年人。虽然残疾人与失能失智老年人有部分重叠，但仍构成了数量庞大的身心障碍者人群，且该群体数量和寿命均呈现逐年增长的趋势。与此相对应，以老养残家庭和老残一体家庭等现象越来越普遍。身心障碍者的照顾和家庭财产安全监护使用问题一直是其亲人最痛最难解的心结，他们期待政府能够着力解决这个群体的最直接最现实的利益问题。目前，针对该类人群服务的制度供给和产品供给严重不足，单纯依靠财政补贴和社会公益救助的方式难以长效解决供需不平衡问题，国家在社会保障和社会服务方面也同样承担巨大压力，只有广泛借助市场的力量，通过商业和受托服务相结合的方式提供综合解决方案，方为可持续发展的解决之道。

改革开放以来尤其是近十年来，我国残疾人等身心障碍者事业取得举世瞩目的成就，但距离满足身心障碍者及家庭美好生活目标仍有较大差距。党的二十大报告强调要紧紧抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，着力解决好人民群众急难愁盼的问题。身心障碍者信托制度的建立不仅有助于身心障碍者人群过上有尊严的美好生活，也是完善身心障碍者社会保障制度和关爱服务体系的重要手段，是助力人民美好生活共同实现的有效措施。

一方面，身心障碍者信托制度有助于提升生活质量。对身心障碍者人群而言，信托制度具有较多优势。第一，信托财产具有独立性、安全性，可以被长期专业化管理，实现保值增值目的，并不受委托人或受托人去世或破产等影响。第二，身心障碍者信托可以确保财产能依照委托人的意愿使用，避免他人争夺该财产或损害受益人的利益，有效解决父母或监护人“身后事难题”。第三，将财产所有权转移至身心障碍者信托，可不列入家庭经济调查范围，从而不影响身心障碍者人群享受社会福利的资格。第四，身心障碍者信托受托人作为枢纽节点，可以广泛链接律师事务所、公证处、公益组织、监督机构、托养照护服务机构或个人等利益相关方，共同保障身心障碍者人群的生活质量。因此，建立身心障碍者信托制度有助于父母或监护人及时规划好身心障碍者人群的生活，提升其身心障碍者人群的生活质量。

另一方面，身心障碍者信托是残疾人事业全面发展的重要手段。身心障碍者信托制度可促进残疾人社会保障制度和关爱服务体系进一步完善，保障身心障碍者人群及家庭的基本权益，推动残疾人事业的全面发展。第一，身心障碍者人群家庭多为中低收入家庭，与全国普通居民收入水平相比，残疾人家庭人均年收入始终不足其60%。显然，仅依靠社会保障的兜底作用，难以实现美好生活的愿望。身心障碍者人群家庭可通过财产信托补充社会保障的不足，减轻社会负担。第二，身心障碍者信托可促进遗嘱监护和意定监护进一步细化实施，保障身心障碍者人群的监护权与财产处置权。第三，身心障碍者信托有利于激发社会组织活力，催生并逐步完善与信托服务配套的监察机构和服务评估机构服务等。第四，目前我国残疾人托养照料服务机构比较短缺，大约仅能覆盖10%有身心障碍者的人群，而且服务质量参差不齐，身心障碍者信托有利于国家、社会、市场和家庭等主体资源协同促进其健康发展。

二、案据

我国在法律政策保障、组织基础和实践探索等方面为建立身心障碍者信托制度提供了较好的基础，且浙江省、江苏省、广东省等多个省份都已经开展了有效尝试，身心障碍者信托制度的建立具有很强的现实可行性。

（一）《信托法》及《民法典》为身心障碍者信托提供了基本法律框架

《信托法》规范了信托和信托当事人的基本概念和边界，为建立身心障碍者信托制度提供了法律依据和基本框架。根据《信托法》规定，信托财产独立于委托人、受托人和受益人财产，受托人可以按照委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或特定目的，进行管理或者处分的行为，不受委托人破产、诉讼、继承等影响。受托人在信托活动中处于核心地位。2020年9月，深圳市残联和深圳市地方金融监督管理局发布《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）就是依据《信托法》为有一定资产的父母或监护人提供信托计划。《指导意见》促进了市场主体间供给与服务需求有效对接，建立了财产管理加社会服务的服务模式。

此外，身心障碍者人群多被认定无民事行为能力或者限制民事行为能力，根据《民法典》规定，对无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人应实施成年监护制度，做好财产监护和人身监护。根据《民法典》第二十八条，担任监护人的顺序依次为配偶、父母及子女、其他近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织。第二十九条还规定了“被监护人的父母担任监护人的，可以通过遗嘱指定监护人”，为父母通过遗嘱指定监护人提供了法律依据。第三十五条规定“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产”“成年人的监护人履行监护职责，应当最大限度地尊重被监护人的真实意愿，保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。对被监护人有能力独立处理的事务，监护人不得干涉”，确定了尊重被监护人真实意愿和最有利于被监护人的基本原则。第一千一百四十一条规定：“遗嘱应当为缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留必要的遗产份额”，也为身心障碍者信托的建立提供了法律依据。

（二）身心障碍者信托已具备组织基础

发达国家和地区即使信托产业较为繁荣，但身心障碍者家庭仍然需要由政府所提供或支持的信托服务，体现了政府强有力的经济支持或监督支持有助于提升身心障碍者家庭对信托服务的信心。

在我国，民政系统是负责残疾人权益保护、养老服务等事务管理的行政部门，具有发达的组织系统网络。中国残疾人联合会（以下简称“残联”）作为全国各类残疾人的统一组织，具有代表、服务、管理三种职能，即维护残疾人合法权益、服务残疾人及代表政府管理和发展残疾人事业。目前，全国省、市、县均已成立残联，并且除残联外，还有残联领导的各类残疾人专门协会和残疾人福利基金会。其中，专门协会负责代表、联系、团结、服务本类别残疾人。中国残疾人福利基金会是以服务残疾人为主的全国性公募基金会，全部省级残联及部分市级残联也都建立了残疾人福利基金会。残联及其残疾人服务机构的非营利性人民团体或社会组织性质及其强大的网络，符合身心障碍者信托受托人或监察人的特征要求。

除残联组织外，我国还有在民政部门依法登记的助残社会组织，包括以开展残疾人所需的各项服务为主要业务的社会团体、民办非企业单位和基金会。2021年我国共有助残社会组织2997个。这类助残社会组织多为残疾人组织或家长组织，最了解身心障碍者人群及其家庭的需要，可以担任第三方中介机构或监察机构，监督受托人的行为，维护受益人的人身安全和财产安全。

（三）身心障碍者信托已具备实践经验

目前我国身心障碍者信托主要有残联起主导信托模式，信托机构、社会组织及家长合作建立信托模式及信托机构直接与家长合作设立信托模式等3种信托服务模式。其中，深圳市残联和深圳市地方金融监督管理局发布的《指导意见》构建的就是残联主导信托模式。该《指导意见》内容包括出台背景、信托关系的建立、信托设立基本流程、信托监督管理、信托终止财产处理与争议解决及实施的时间等6个部分，建立了比较完善的财产信托框架，突出了残联的主导作用，其设立及受托人的确定应经深圳市残联批准，明确了信托的公益属性。深圳市残联通过建立第三方中介组织数据库加强对中介组织及社会服务机构的监管，由委托人、受托人、受益人协商选定后报深圳市残联备案。受托人可根据第三方中介组织推荐，会同委托人、受益人、监察人等利益相关方，确定专业服务机构、制定照料计划、签订服务合同，并纳入信托文件。深圳市残联率先设立的“财产管理+公益”服务模式延伸了公益信托服务链条，促进了市场主体间供给与服务需求有效对接。该《指导意见》为身心障碍者信托制度的构建提供了思路。

近年来，万向信托、光大信托等信托公司开始关注身心障碍者人群的现实需求，设立了身心障碍者信托，进行了有意义的实践探索。从已公开报道的为数不多的案例中可以看到，目前我国身心障碍者信托模式主要有以下特征：第一，由商业信托公司作为受托人，设立不同的资金门槛，首期交付财产可为现金或保险金等。第二，信托多为他益信托，委托人主要为受益人父母或祖父母。在信托合同中除明确委托人、受托人和受益人外，还包括监察人、第三方中介组织、专业服务机构，建立了“财产管理+社会服务”服务模式。第三，从设立到实际运行管理可以设立间隔期，在实际运行前只收取账户开立费，实际运行后收取管理费等。但是，目前的信托模式也存在信托公信力严重不足、商业信托模式资金门槛较高、监察人的选任和职能缺少具体执行标准、开展对残疾人的能力评估和服务机构评估的有公信力的第三方中介组织较少等缺陷。

三、建议

为促进和发展我国身心障碍者信托，在现有制度基础上，建议参照深圳模式，建立身心障碍者信托制度，由民政部与银保监会联合发布《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》，并从以下几个方面进一步完善身心障碍者信托制度：

（一）建议在构建身心障碍者信托制度时坚持以身心障碍者人群为中心、满足基本需求与特殊需求相结合、政府主导与社会力量广泛参与相结合的基本原则。

（二）建议从以下三方面完善身心障碍者信托配套制度：

1.解决信托财产登记、财产转移时税收（如赠予税、遗产税、所得税）等方面的难题，支持家庭以保险或房产等更多样的财产设立身心障碍者信托。同时规定将身心障碍者信托财产排除在社会福利资格认定的可计量财产之外。另外，建议减免信托机构税负，鼓励机构以更低的费用从事身心障碍者信托业务；

2.完善遗嘱监护和意定监护制度，在遗嘱监护、意定监护制度的搭建，需要明确公证处、律师事务所、社会监护机构等在身心障碍者信托制度构建中的功能定位；

3.完善信托监察人制度。明确监察人的选任、资格、变更及失职行为责任与责任性质的具体规定。建议参照《中华人民共和国慈善法》引入民政部门、司法机关、残联、具有良好社会声誉的残疾人或残疾人组织作为信托监察人，以便更好地保障身心障碍者人群的权益。

（三）建议由政府出资成立的公共信托机构或基金会、残联等非营利性的社会组织或具有良好声誉的私营信托机构担任身心障碍者信托受托人，并规定受托人与监察人定期互相监督的权利与义务，提升身心障碍者信托的公信力。

（四）建议由残联系统重点培育残联下属的事业单位、社会组织、智力残疾人及其亲友协会、精神残疾人及其亲友协会、残疾人社会组织及其他行业内声誉良好的社会组织认定哪些是可以满足身心障碍者人群特殊需求的第三方机构，负责该类机构的服务标准制定及相应的认定工作。

（五）建议进一步完善我国托养照护服务网络，可采用购买服务、民办公助、公建民营、政府补贴等形式加大公共财政投入，并逐渐使其成为身心障碍者托养照护服务资金最重要的来源，保障身心障碍者托养照护服务机构的持续运营，从而搭建省、市、县、街道乃至社区的托养照护服务网络，进而完善身心障碍者信托提供的核心服务能力，解决身心障碍者人群家庭最关注的问题，满足身心障碍者人群及其家庭对美好生活的需求。

对十四届全国人大一次会议第0526号建议的答复

方燕代表：

您提出的《关于建立身心障碍者信托制度的建议》收悉。该建议立足国内外经验，结合我国身心障碍者信托现状，建议发布促进身心障碍者信托发展相关文件，建立身心障碍者社会保障制度和关爱服务体系，对促进残疾人事业发展具有积极意义，经研究并商原中国银保监会，现答复如下：

一、关于残疾人生活保障

党中央、国务院对残疾人格外关心、格外关注，近年来中国残联积极配合有关部门不断强化残疾人社会救助、完善残疾人社会福利、保障困难残疾人基本民生。

一是持续改进和完善困难残疾人兜底保障。中国残联会同民政部、财政部、国家卫生健康委、原国务院扶贫办印发《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》，民政部、原国务院扶贫办印发《社会救助兜底扶贫行动方案》等文件，指导各地切实做好贫困家庭中重度残疾人的照护服务工作，实现“应保尽保、应兜尽兜”。2020年民政部、财政部印发《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》，将低收入家庭中的重病、重残人员参照“单人户”纳入低保。2022年10月，民政部、中央农村工作领导小组办公室等部门联合印发《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》，规定成年无业重度残疾人可以参照“单人户”提出低保申请。依靠兄弟姐妹或者60周岁及以上老年人供养的成年无业重度残疾人，在评估认定其家庭经济状况时，兄弟姐妹或者60周岁及以上老年人给付的供养费用，可以视情适当豁免，符合条件的，纳入低保范围。

二是持续推进并加强残疾人两项补贴制度。贯彻落实国务院《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，加强同其他福利政策的衔接，有条件的地方还扩大到低收入家庭和残疾等级为三级、四级的智力、精神残疾人。2019年，中国残联与民政部、财政部联合印发《关于建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度动态调整机制的指导意见》，推动建立两项补贴资金来源权责清晰、保障水平适度的动态调整机制。2022年4月，中国残联办公厅与民政部办公厅联合印发《关于开展残疾人两项补贴全程网办的通知》，明确自2022年5月15日起，两项补贴可通过有关政府平台全程在线办理，完善两项补贴线上申请方式。2022年10月，中国残联与民政部、财政部共同印发《关于加强残疾人两项补贴精准管理的意见》，进一步深化部门间数据共享、开展主动服务等工作。

二、关于身心障碍者信托发展现状

为鼓励信托公司发挥信托资源优势，促进信托制度更好服务人民，原中国银保监会发布《关于规范信托公司信托业务分类的通知》（银保监规〔2023〕1号），对信托业务进行重新分类并明确各业务边界和内涵。其中，面向身心障碍者等特殊人群提供受托服务的特殊需要信托，已作为资产服务信托中的单独一项业务品种予以明确。同时，原中国银保监会积极研究办理信托财产登记的相关细则，推动相关领域立法，完善财产信托登记机制。关于身心障碍者受托人资质，目前，除《中华人民共和国慈善法》明确规定慈善信托人可由慈善组织担任外，其他信托业务活动的受托人资质均应遵守《信托公司管理办法》规定。截至2023年4月，我国共备案慈善信托1255单，合同规模超过54亿元。在我国已备案的慈善信托中，“光信善·阳光守护”慈善信托旨在“开展助残解困，资助、帮扶残疾人等公益项目，呼吁社会理解、尊重、关心和帮助残疾人，推动残疾人事业发展”；“中铁川福1号助残”慈善信托旨在“资助自闭症慈善公益事业，支持智力障碍、精神障碍残疾人康复服务，开展残疾人特殊文化艺术活动和励志报告团宣讲活动，为困难残疾人发放温暖包”；“光信善·光大之声”慈善信托旨在“（帮助）重度及极重度耳聋患者，有序的开展助残相关的各类公益活动”等，为关爱身心障碍者作出了一定贡献。

三、下一步工作安排

中国残联将会同民政部等部门继续指导各地进一步加强和完善残疾人群体的兜底保障工作，做好精准救助，保障好残疾人群众尤其是困难残疾人群众的基本生活。进一步完善两项补贴制度，推动覆盖范围和发放标准的优化。同时，对于残疾人及残疾人家庭关于建立身心障碍者信托制度的多层次需求，我们将结合当前经济社会整体发展水平，继续与各部门加强研究、持续努力，不断满足残疾人群体的新需求。

衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！