全国政协十三届五次会议提案第03917号

关于促进残疾人慈善服务及残疾人社会组织发展的提案

一、案由：

我国有8500多万残疾人，特别需要关心帮助。当前残疾人面临的突出问题：一是残疾人返贫致贫风险高；二是残疾人社会保障水平和就业质量还不高；三是残疾人公共服务总量不足、分布不均衡；四是残疾人平等权利还没有得到充分实现；五是欠发达地区、农村和基层为残疾人服务的能力薄弱。这些都需要残疾人社会组织的参与来协同政府解决相关问题。

二、问题与分析：

（一）残疾人社会组织登记注册困难。我国按照民政部门对社会组织登记注册时采取的分类，残疾人社会组织可以分为民办非企业单位 ( 社会服务机构 )、社会团体和基金会三种类型。由于《社会组织条例》还没有落实直接登记，现行的双重登记管理制度仍然是残疾人社会组织登记的主要障碍。在实践中，大量残疾人社会组织只能采取互助小组或工商注册。目前我国残疾人社会组织的实际数量预计在 10000-13000 家左右，这远远不能满足残疾人社会服务需要。残疾人社会组织所涉及的教育培训、医疗、劳动技能培训大多不在直接登记范围。

（二）残疾人自助和互助组织生存困难。按残疾人社会组织分为自助组织、互助组织和助残社会组织三种类型，残疾人自助和互助组织预计占到残疾人组织数量40%以上。这些组织负责人本身就是残疾人或家属，社会捐赠是经费重要的来源渠道，但是根据《慈善法》规定，做公开募捐需要获得慈善组织资格且具有法人身份。这在实质上阻断了非法人的社区类、大量小微残疾人自助或互助组织获得慈善组织资格的可能性。《慈善法》实施前，残疾人社会组织还可以用义卖形式募款，但《慈善法》的规定反而使这些组织不能去做募捐。《慈善法》本意是促进残疾人社会组织可以更多募款，但是现在反而是限制了小微组织的发展。

（三）《慈善法》的慈善信托规定难以落实。“家长离去孩子怎么办”的焦虑，使得残疾人慈善信托得到广大残疾人的高度关切。残疾人慈善信托是指委托人基于残疾人慈善目的，依法将财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理开展残疾人慈善活动的行为。当前大部分心智障碍者监护人或亲属的信托更多是个别化针对心智障碍者个人的私益信托，而《慈善法》鼓励的慈善信托却很难落地，也很难获得免税资格。

三、建议：

（一）明确慈善的公益要件，更好支持残疾人等群体自助互助类公益慈善服务发展。《慈善法》以慈善活动来定义慈善和界定慈善组织。相关规定中均强调“公益活动”和“面向社会公众”的特征，但因认知与理解的差异导致实践中出现偏差。建议修法严格区分日常话语中的慈善与法律中的慈善；在法律层面，明确慈善活动和慈善组织的慈善（公益）目标范围须经公益性审查这一必备要件；将残疾人等弱势群体的自救、自助、互助等慈善行为明确纳入慈善法的慈善行为范畴。

（二）提升对残疾人社会组织的认识，促进残疾人组织登记注册及慈善组织认定。建议各级政府部门和残联组织要加强残疾人组织登记注册的支持和运行保障，落实残疾人组织的慈善组织认定政策举措，尤其是将残疾人教育培训、医疗、劳动技能培训等类型的组织纳入慈善组织认证范围内，从而为残疾人社会组织开展慈善活动营造更好的外部发展环境。

（三）推广政府购买残疾人社会组织服务。完善政府购买残疾人社会组织服务机制，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准；建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。建立健全由购买主体、家长组织、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，评价结果作为选择承接主体的参考依据。

（四）修订完善《慈善法》慈善信托的规定。建议《慈善法》参照《公益事业捐赠法》，明确规定慈善财产的社会公共性质，慈善组织理事会应承担管理慈善财产的相关义务。建议《慈善法》规定的慈善信托、公益信托中，明确广大残疾人群体关切的“身心障碍者信托”属于公益性质，推动国家、社会、家庭和个人在社会保障中分担责任，促进特殊需要信托更好落地生根，切实缓解“家长离去孩子怎么办”的普遍焦虑。

关于政协十三届全国委员会第五次会议第03917号（社会管理类372号）提案答复的函

倪闽景委员：

您提出的《关于促进残疾人慈善服务及残疾人社会组织发展的提案》收悉，经商民政部、中国银保监会，现答复如下：

一、关于明确慈善的公益要件，支持残疾人等群体自助互助类公益慈善服务发展

2016年颁布实施的《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）在总则中，以分类列举的方式对慈善活动的概念进行了明确，将“助残”列入六大类慈善活动范围。在附则中明确规定，城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动；慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动。依据上述规定，残疾人等弱势群体的自救、自助、互助等慈善行为是《慈善法》鼓励支持的慈善活动。

二、关于促进残疾人组织登记注册及慈善组织认定

2014年，中国残联、民政部联合印发《关于促进助残社会组织发展的指导意见》（残联发〔2014〕66号），将助残社会组织纳入公益慈善类等社会组织范畴，实行直接登记制度，重点引导在残疾人基本生活、医疗康复、教育就业、托养服务、扶贫济困、法律救助、文化体育、无障碍建设、社工服务等方面提供服务的社会组织，成立这些社会组织可直接向民政部门依法申请登记。

《慈善法》规定，设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记；《慈善法》公布前已经设立的非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。民政部于2016年印发了《慈善组织认定办法》，明确了慈善组织认定的具体流程。各级民政部门依法登记以服务残疾人为宗旨的慈善组织。全国慈善信息公开平台“慈善中国”数据显示，致力于残疾人福利事业的慈善组织共有82家，这些慈善组织充分调动社会资源，积极开展扶残助残工作。如中国残疾人福利基金会2021年开展慈善活动支出6.89亿元，其中“集善扶贫健康行”系列项目开展了眼病复明、儿童先心病、骨关节置换等康复救助活动。江苏省残疾人福利基金会围绕残疾人实际需求,共募集款物6882.9万元，实施了31个慈善项目，惠及8.2万名残疾人。

三、关于推广政府购买残疾人社会组织服务

《关于促进助残社会组织发展的指导意见》提出，要将适合社会组织开展的残疾人服务工作通过购买服务项目、服务岗位等形式交由助残社会组织承担；支持助残社会组织优先进驻现有社会组织孵化培育中心，探索整合利用各级残联、民政部门现有综合服务设施或服务场地，为初创期助残社会组织提供支持；加强对助残社会组织的规范管理，进一步做好助残社会组织的年度检查和等级评估，加大执法监察力度，加强资金管理，建立和完善退出机制。

与此同时，中国残联、民政部等部门积极推动制定和完善相关培育扶持政策，如推动出台《中共中央办公厅、国务院办公厅关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发〔2016〕46号），为助残社会组织发展提供有利的政策环境；推动出台《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），将社会组织作为政府购买服务的重要承接主体，并提出残疾人服务领域要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度；推动出台《民政部、财政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87号）、《财政部、民政部、工商总局关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知》（财综〔2014〕96号）、《财政部、中国残联等6部门关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社〔2014〕13号）、《财政部、民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号）等，积极开展政府购买残疾人服务试点工作，部署社会组织承接政府购买服务的具体支持政策和管理措施，明确残疾人服务应当作为基本公共服务纳入政府购买服务指导性目录等。2019年8月，出台《中国残联、财政部关于进一步推动政府购买助残服务的实施意见》（残联发〔2019〕38号），明确要求各地加强政府购买助残服务预算编制，建立政府购买助残服务标准体系，要求采取服务培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，进一步促进助残社会组织发展。民政部还先后完善了公益性捐赠税前扣除、非营利组织自身收入免税、公益捐赠物资进口免税等税收优惠政策。

截至2021年底，全国31个省(区、市)残联已经会同当地财政部门出台了政府购买服务指导性目录，实现了制度全覆盖，政府购买服务已成为助残项目的常规实施方式。在制定“十四五”期间残疾儿童康复救助、7岁以上残疾人基本康复服务、农村困难残疾人实用技术培训，以及智力、精神和重度肢体残疾人托养服务等项目的实施方案时，中国残联要求具备条件的地区都要以政府购买服务的方式开展。目前各地残联已基本建立以项目申报、项目评审、组织购买、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估等为主要内容的规范化购买流程。据统计，2021年通过政府采购方式确定承接主体的项目达2047个，签订服务协议或合同占政府购买助残服务总规模的74.62%；开展绩效评价项目的评价金额占政府购买助残服务签订服务协议或合同总金额的67.77%，购买流程公开透明，过程监管相对规范。

下一步，中国残联将积极会同民政部、财政部完善政府向社会组织购买残疾人服务的目录，制定具备承接项目资质的助残社会组织的规范和标准，推动政府向社会组织购买残疾人服务规范化、制度化。

四、关于修订完善《慈善法》慈善信托的规定

2016年，《慈善法》以专章的形式对慈善信托进行了规范。2017年，原银监会、民政部联合印发《慈善信托管理办法》。2020年，深圳市残联、深圳市地方金融监督管理局联合印发了《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》，明确指出身心障碍者信托是一种公益信托。该文件对身心障碍者信托关系建立、身心障碍者信托设立基本流程、身心障碍者信托监督管理作出了规定，为建立并运作身心障碍者信托提供了地方政策探索。与此同时，中国银保监会通过信托公司开展慈善信托业务免计风险资本、免予认购信托业保障基金和监管评级加分等政策优惠，积极支持信托公司开展慈善信托业务。截至2022年4月底，以助残为慈善目的的慈善信托共131单，备案规模达9.13亿元，占全部慈善信托规模的22.32%，慈善信托在助力残疾人服务方面发挥了重要作用。

下一步，中国残联将深入了解和积极反映残疾人关于慈善信托需求，配合有关部门进一步完善慈善信托制度。民政部将配合有关部门对地方政策情况和身心障碍者信托的实践经验进行梳理总结，对《慈善法》修订中纳入身心障碍者信托相关内容的可行性进行研究。中国银保监会将继续加大监管政策引导和支持力度，推动慈善信托在助力提升残疾人社会保障水平等方面发挥更大的作用，发挥信托制度优势引导更多社会资金投入助残事业，为残疾人提供帮扶。

在今后的工作中，中国残联、民政部等有关部门将继续关注、培育和扶持助残社会组织发展，不断完善政府购买残疾人服务工作，及时总结并逐步推广经验，充分利用各种媒体渠道，广泛宣传促进助残社会组织发展的重要意义及相关政策，营造理解、关心、支持助残社会组织发展的良好社会氛围。

衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！