十三届全国人大五次会议第8522号建议

关于加强残疾人康复保障体系和医疗卫生体系联动提高残疾人康复服务水平的建议

近年来，残疾人康复事业发展取得显著成就。但同时，一方面还存在体制机制不够健全、专业人才短缺、服务质量不高、创新能力不足、城乡差距较大等突出问题；另一方面受人民追求更好生活、人口老龄化、放开第三胎后大龄孕产妇急剧增加等因素叠加影响，残疾人康复需求的“量”和“质”都在快速增长，基础薄弱、供给不足、各相关部门协同不到位是残疾人康复事业高质量发展面临的明显挑战。

一、存在问题

（一）残疾人医疗康复机构服务能力不强、水平不高。康复医学以研究解决人体功能障碍为核心，残疾人康复属于康复医学范畴，本质上是一种医疗康复行为。但全国大部分省级康复中心属于残联下属机构，未被列为医疗机构。只有甘肃、四川、浙江、天津等少数省份的省级康复中心和医疗机构合作。康复中心与现代医院管理尚不接轨，在管理体制、运行机制、学术水平和服务能力等方面存在明显差距。与此同时，综合医院虽内设康复科，但往往业务范围窄、规模小、位置偏、营收少，在医院内所属弱势群体，行业地位不高，康复服务的精准性、适配性还比较差。

（二）专业人才匮乏。2019年全国康复医师、治疗师、护士总计13.2万人，据专家匡算，缺口大约有30-50万人。康复中心医师的薪酬水平，大概只有医院医师的60%。残联开展的康复专业技术人才培训没有纳入卫健部门的住院医师规范化培训，其结业证书卫健部门不予认可。康复医师、治疗师、护士的工作强度大、薪资水平低、职称评定难和发展空间受限，专业康复人才引不进、留不住问题普遍存在。

（三）人才培养体系不健全。高等院校设置康复医学、康复治疗学、康复工程学的较少，所培养的康复专业毕业生数量有限，无法满足康复医疗发展需要。临床医学专业中对康复医学的重视程度不够，住院医师规范化培训中对康复医学专业培训重视程度不够，培训规模较小、内容单一。社区全科医生培训中缺少对参加康复岗位培训的引导机制，全科医生中具有康复处方资质的数量较少，激发全科医生通过岗位培训申请加注康复执业资质的机制不健全。

（四）残疾人及康复机构负担重。康复机构经费紧缺、来源单一，残疾人自身往往也难以承受高昂的康复费用。比如精神残疾人的治疗费用往往占其家庭收入50%左右，难以获取康复服务的最主要原因是“家庭经济困难”。家庭花费在残疾人身上用于治疗、康复的开销已经不菲，再加上残疾人康复需要有人全程陪同，不能外出挣钱，使得家庭负担更加沉重。国家把29项康复项目纳入医保，但康复训练费用未予纳入，部分残疾人因家庭经济困难无法自费承担。

（五）康复服务与医疗服务脱节。宏观上，康复服务属于残联事务，没有纳入医疗工作大局。微观上，病人转诊不顺畅，电子病历不相通，残联和医疗卫生部门之间、卫生系统内部以及康复机构之间都没有实现数据共享，“信息孤岛”问题严重。

（六）地区、城乡差距较大。目前，上海、浙江残疾人康复服务覆盖率接近100%，江苏达到97%，但海南还不到60%，且今年才开始建设省级残疾人康复中心。康复服务机构绝大部分集中在城市，而在占人口多数的农村，医疗卫生机构基本缺乏“六位一体”功能中的康复服务功能，康复服务机构更是寥寥无几，农村地区的残疾人康复服务可及性、有效性严重缺乏，基本处于听天由命、能拖就拖的状态。

（七）科技创新能力不足。由于学科基础薄弱、人才缺乏，残疾的预防、诊断、治疗、康复等各环节都存在科技创新支撑不够的问题。康复服务智能化投入少、水平低。康复技术的市场研发、培育和转化工作也有待加强。

（八）部门间协同、全社会协作合力没有形成。缺少残疾人康复服务体系的整体规划和有序建设，残联、卫健、乡村振兴、人社、民政、教育、财政等多部门的力量和资源未能有效整合。横向来看，各部门、各单位间没有形成合力，分工不够明确，重复建设、资源浪费现象比较严重。纵向来看，综合医院—康复专科医院—社区卫生服务机构之间还没有形成分级体系，病人多跑路、跑冤枉路、跑“断头路”的现象比较普遍。残联基本上是单打独斗，残联有责任但没资源、没能力，卫健有资源、有能力却没落实责任。

二、几点建议

（一）促进残疾人康复体系和医疗体系联动。把残疾人康复纳入医疗卫生事业统筹规划，按照医疗机构标准运营和管理康复机构。鼓励医疗资源丰富的地区配套相应支持政策，将一、二级综合医院转型并建立以康复医疗为主的康复医院，争取战略主动，精心谋划建立在残疾人康复服务需求增加、人口老龄化趋势加速情形下的新型康复服务体系。

（二）加强康复与卫生人才队伍融合。将康复机构医师、治疗师、护士、教师等专业技术职称评定工作纳入卫生、教育系统职称评聘体系，实现标准贯通、证书互认，探索“康医一体”“康教一体”融合发展道路。实施康复人才入职奖补政策，畅通科研申报、职称晋升通道，探索激励途径，努力留住人才。鼓励综合医院的医生专家到残疾人康复中心多点执业。

（三）加强康复医学人才培养。支持有条件的省份建设康复医学院。鼓励现有医学教育资源比较丰富的省份，将省属医学院转型翻牌成为中国残联直属的康复医学院，由中央和省级财政共同给予支持。引导有条件的高等院校设置康复医学、康复治疗学和康复工程学等紧缺专业，出台特惠政策，扩大招生规模，持续加大康复专业人才培养供给。建立统一制度，推进康复医学科住院医师规范化培训，逐步建立以需求为导向、以岗位胜任力为核心的康复医疗专业人员培训机制。

（四）加强医疗服务体系和残疾人康复保障体系衔接。卫健部门要更加重视残疾预防和医疗康复工作，充分发挥产科、儿科作用，积极预防先天性残疾；推动心血管科、神经内科、老年医学科联动，及时治疗以心脑血管疾病为主的后天性残疾；推动骨科、创伤、运动医学协作，减少创伤性肢体残疾；落实社区医院普及推广社区康复的职责，优先为残疾人安排家庭医生，增强基层康复服务能力。

（五）加强对残疾人康复的医疗保障。坚持尽力而为、量力而行原则，对“三瘫一截”等常见残疾康复治疗项目，按照严重级别分类纳入基本医保报销目录。设立重度残疾人护理补贴，将残疾人康复纳入长期护理险。建立残疾人专项医疗保险，或在推动现行基本医保扩面的前提下，由政府出资资助或补贴残疾人购买商业健康保险作为补充医疗保险。

（六）加强科技创新。开展科研合作，联合技术攻关，加快成果转化，推动人工智能、云计算、大数据、物联网与康复医学联动，打造“数字康复”。推广适宜技术，打破技术垄断，引进、推广高科技、智能化、舒适型的辅助器具，并制定相应的适配财政资金补助政策，统筹残疾人家庭无障碍改造、老年人适老化改造和辅助器具适配政策，提高财政资金使用绩效。

（七）加强部门间协同和全社会协作。推动残联、卫健、乡村振兴、人社、民政、教育、财政等部门深度沟通和协作，提高政策保障的整体性、协同性和连续性。把残疾人康复服务纳入基本公共服务体系，强化整体统筹和地域间平衡，避免重复建设和资源浪费；把残疾人康复服务纳入政府购买服务范围，建立财政保障机制。全面推动数据共享，彻底消除“信息孤岛”。加强与康复机构、社会组织合作，形成政府主导、部门协作、社会参与的高效工作机制。

对十三届全国人大五次会议第8522号建议的答复

沈晓明代表：

您提出的《关于加强残疾人康复保障体系和医疗卫生体系联动提高残疾人康复服务水平的建议》收悉，经商科技部、国家卫生健康委、银保监会、国家医保局，现答复如下：

一、关于促进残疾人康复体系和医疗体系联动

中国残联积极推动将残疾人事业纳入国家发展大局，推动将残疾人事业纳入国民经济社会发展总体规划和相关专项规划，制定实施了“十三五”、“十四五”残疾人事业发展规划，有力推动残疾人事业与经济社会协调发展、快速发展，如期实现“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的目标。国务院颁布实施《残疾预防和残疾人康复条例》，为残疾人康复工作提供法治保障；推动将残疾人作为重点人群纳入《“健康中国2030年”规划纲要》，对维护残疾人健康作出明确安排；《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出的残疾人基本康复服务覆盖率达到80%的目标如期完成。

同时，中国残联不断推动加强残疾人康复机构建设，截至2021年底，全国各类残疾人康复机构已达11260家。自2019年起，中国残联组织开展残联系统康复机构业务规范建设评估，印发《残联系统康复机构业务规范建设评估指南（试行）》，以评促建，引导、带动康复机构加强业务内涵建设。2021年，国家卫生健康委、中国残联等8部门联合印发《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》（国卫医发〔2021〕19号），要求健全完善康复医疗服务体系，增加康复医疗服务的资源供给，鼓励医疗资源丰富地区的部分一级、二级医院转型为康复医院，支持和引导社会力量举办规模化、连锁化的康复医疗中心，增加提供康复医疗服务的机构数量。目前，按照《医疗机构管理条例》及其实施细则有关规定，康复医院属于医疗机构类别，按照医疗机构管理有关要求进行管理。

下一步，中国残联将积极配合国家卫生健康委等部门指导督促各地将康复医疗服务体系建设纳入卫生健康事业发展规划统筹推进，落实发展康复医疗服务的任务要求；继续组织开展残联系统康复机构业务规范建设评估，不断提升康复服务能力。

二、关于加强康复与卫生人才队伍融合

《残疾预防和残疾人康复条例》规定：“国务院人力资源社会保障部门应当会同国务院有关部门和中国残疾人联合会，根据残疾预防和残疾人康复工作需要，完善残疾预防和残疾人康复专业技术人员职业能力水平评价体系。”目前，康复治疗专业技术人员可通过参加卫生专业技术资格考试获得初级和中级职称，通过参加评审获得高级职称；特教教师可参加教师资格考试获得初级和中级职称，通过参加评审获得高级职称；辅助器具适配专业技术人员、社会工作者可参加工程类、社会工作类职称评审或职业资格考试，实现职业发展。近年来，中国残联借助《中华人民共和国职业分类大典》修订契机，积极推动人力资源社会保障部、国家卫生健康委等部门推进康复治疗专业技术人员职业建设。此外，国家卫生健康委还陆续出台了医师多机构执业政策，目前医师“多点执业”按照“区域注册”进行管理。

下一步，中国残联将与人力资源社会保障部、国家卫生健康委等部门密切配合，借助《中华人民共和国职业分类大典》修订的契机，积极调研论证，进一步加强康复专业技术人员职业建设，畅通职业发展渠道。同时，依法依规倡导各地残联主动与卫生健康部门沟通、对接，鼓励执业医师到残联系统康复医疗机构“多点执业”，提升为残疾人提供专业康复服务的能力。

三、关于加强康复医学人才培养

《残疾预防和残疾人康复条例》规定：“国家加强残疾预防和残疾人康复专业人才的培养；鼓励和支持高等学校、职业学校设置残疾预防和残疾人康复相关专业或者开设相关课程，培养专业技术人员。”中国残联高度重视康复人才培养工作，从残疾人康复需求出发，推动康复大学建设纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，会同教育部、国家卫生健康委、山东省政府共同推进康复大学建设，取得实质性进展。在中国残联的积极推动下，《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》明确提出“到2025年，每10万人口康复治疗师达到12人”的工作目标，要求有条件的院校积极设置康复治疗学和康复工程学等紧缺专业，并根据实际设置康复物理治疗学、康复作业治疗学、听力与言语康复学等专业，增加康复治疗专业人才培养供给，注重提升临床实践能力。鼓励在临床医学专业教育中加强医学生康复医学相关知识和能力的培养，普及康复医学专业知识。国家卫生健康委持续推进康复专业住院医师规范化培训，遴选康复医学科专业基地295家，重点专业基地32家，累计招收康复医学科专业住院医师4426人。

下一步，中国残联将加强与教育部、国家卫生健康委的沟通协调，持续关注、推进康复专业技术人员培养，共同加大力度推进康复大学建设，增加残疾人康复专业技术人才供给，做好康复医学专业住院医师规范化培训，做好在岗专业技术人员培训和基层卫生技术人员的康复知识、技能培训，努力为实现残疾人“人人享有康复服务”的目标提供人才支撑。

四、关于加强医疗服务体系与残疾人康复体系衔接

中国残联高度重视医疗服务体系与残疾人康复体系的衔接。在残疾预防方面，积极承担两期《国家残疾预防行动计划》的制定工作；国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划》，对加强残疾预防，有效减少、控制残疾的发生、发展作出部署；牵头建立由17个相关部门组成的残疾预防工作协调小组及全国残疾预防和残疾人康复专家咨询委员会，进一步完善协调联动的残疾预防工作机制；与国家卫生健康委、公安部、原安全监管总局、全国妇联联合开展创建全国残疾预防综合试验区试点工作；推动设立残疾预防日，连续5年与中央宣传部、国家卫生健康委、教育部等16部门联合开展残疾预防日相关宣传活动。在残疾人家庭医生签约服务方面，积极配合国家卫生健康委，推动开展残疾人家庭医生签约服务工作，共同印发通知、召开会议进行专项部署，将残疾人列为签约服务重点人群，指导家庭医生团队优先为残疾人提供签约服务；共同组织编写残疾人家庭医生签约服务指导手册、服务规范、优秀案例集等，举办省级师资培训班，指导基层开展工作。针对残疾人个性化需求，开展残疾人康复专业知识培训，提升基层家庭医生团队康复服务能力；共同确定上海市浦东新区等32个重点联系点，从健全工作机制、做实签约内容、提升服务质量等方面深化残疾人家庭医生签约服务工作。

此外，国家卫生健康委印发《母婴安全行动提升计划（2021-2025年）》，指导开展助产技术服务的医疗机构普及孕育健康知识，落实妊娠风险评估，确保母婴安全；印发《健康儿童行动提升计划（2021-2025年）》，坚持预防为主，防治结合，落实早筛查、早诊断、早治疗的防控策略，降低疾病负担，促进儿童健康，有效预防和减少了残疾发生。

下一步，中国残联将与相关部门紧密配合，指导地方落实好《国家残疾预防行动计划（2021-2025年）》，实施残疾预防知识普及、出生缺陷和发育障碍致残防控、疾病致残防控、伤害致残防控、康复服务促进五大行动，继续推动残疾人家庭医生签约服务工作，增强基层康复服务能力，努力减少残疾发生。

五、关于残疾人康复医疗保障

中国残联紧密配合国家卫生健康委、国家医保局等部门，加大康复医疗保障力度。2016年，中国残联、原国家卫生计生委、人力资源社会保障部等5部门联合印发《关于新增部分医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围的通知》（人社部发〔2016〕23号），在2010年《关于将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的通知》（卫农卫发〔2010〕80号）基础上，将“康复综合评定”等20项新增医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围。同年，中国残联、原国家卫生计生委等5部门联合印发《关于进一步做好重度残疾人医疗服务及保障工作的通知》（国卫办医发〔2016〕15号），要求加大重度残疾人大病保险、护理补贴等保障力度，做好医疗救助工作。目前，全国31个省（区、市）已全部出台将医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围的地方性政策，有效减轻了残疾人康复负担。

关于长期护理险，国家医保局自2016年起组织15个试点城市和2个重点联系省份启动长期护理保险制度试点工作；2020年进一步明确试点政策，新增14个试点城市。在试点起步阶段，国家医保局明确经医疗机构或康复机构规范诊疗、失能状态持续6个月以上，经申请通过评估认定的失能参保人员，可按规定享受长期护理保险待遇。目前，长期护理保险制度试点已覆盖49个城市、1.45亿人，累计有165万人享受了保险待遇。关于商业健康保险，银保监会积极支持保险业大力发展商业健康保险。目前，已有170多家保险公司开展了健康保险业务，为包括残疾人在内的参保群众提供健康风险保障。同时，支持为康复辅助器具研发和使用提供保障，在最新修订的《健康保险管理办法》中，将医疗保险的支付范围从过去的“医疗费用支出”修改为“医疗、康复费用支出”，支持保险公司创新产品设计，将康复辅助器具配置费用纳入支付范围，减轻包括困难残疾人在内的参保人群医疗负担。

此外，2015年国务院印发《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号），为低保家庭中的残疾人发放困难残疾人生活补贴，为残疾等级被评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人发放护理补贴，补贴其因残疾产生的额外支出。2019年，民政部、财政部、中国残联联合印发《关于建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准动态调整机制的指导意见》（民发〔2019〕67号），指导各地尽快依照当地经济和社会发展调整补贴标准，提升残疾人两项补贴制度的保障能力水平。截至2021年底，全国共有 1194.1万人享受困难残疾人生活补贴，1503.2万人享受重度残疾人护理补贴，有效保障了贫困残疾人的基本生活和重度残疾人的基本护理需求。

下一步，中国残联将积极配合国家医保局、民政部等部门，进一步落实好医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围的政策，推动残疾人两项补贴的提标扩面。同时，配合银保监会贯彻落实党的十九届五中全会关于“稳步建立长期护理保险”部署，加大探索力度，稳步推进长期护理保险制度试点；大力发展商业保险，鼓励保险公司为残疾人提供符合需求的各类保险产品，为解决残疾人的风险保障问题保驾护航。

六、关于加强科技创新

《残疾预防和残疾人康复条例》规定：“国家鼓励开展残疾预防和残疾人康复的科学研究和应用，提高残疾预防和残疾人康复的科学技术水平。”中国残联积极落实条例要求，在康复科技创新方面，积极推动科技部实施“十四五”国家重点研发计划“生殖健康及妇女儿童健康保障”和“主动健康和老龄化科技应对”重点专项，加强技术研发，提升科技助残能力和水平。与国家卫生健康委在2017年支持中国残疾人康复协会颁发了“第一届残疾预防及康复科学技术奖”，表彰了12个项目获奖、166名科技工作者，激励广大科技和康复工作者的科研热情。在推动成果转化方面，会同民政部、工业和信息化部、科技部等部门共同开展了康复辅助器具综合创新试点工作，促进残疾服务领域先进技术成果产业化，推动康复辅助器具产业的集聚和规模化发展。在辅助器具适配补贴政策方面，推动有条件的地区建立基本型辅助器具适配补贴制度，截至2022年6月，已有北京、江苏、上海、宁夏等14个省（区、市）建立了辅助器具适配补贴制度，为残疾人获得辅助器具适配服务提供了制度性保障。

下一步，中国残联将与科技部、工业和信息化部等相关部门携手，认真组织实施《“十四五”残疾人保障和发展规划》，加强残疾人康复科技创新，推动残疾人康复纳入各级政府科技计划、专项、基金等，加强康复评估、治疗技术和康复辅助器具产品等研发，促进生命健康、人工智能等领域先进科学技术在残疾人康复领域的示范应用。加强残疾人康复信息化建设，大力推动开展“互联网+”康复服务，统筹推动更多有条件的地区出台残疾人辅助器具适配补贴制度，推动辅助器具产业发展。

七、关于加强部门协调和全社会协作

党的十八大以来，国务院残工委各成员单位坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于残疾人事业的重要论述和重要指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，各司其职，密切配合，统筹制定实施残疾人事业规划、政策，协调解决残疾人工作中的重大问题，推动了残疾人同步小康目标的顺利完成，实现了“十四五”残疾人事业的良好开局。

在残疾人康复纳入基本公共服务方面，“十三五”期间，残疾人基本康复服务被纳入《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，中国残联与国家卫生健康委、民政部、原国务院扶贫办共同组织开展残疾人精准康复服务行动，制定两版《残疾人基本康复服务目录》，顺利实现“残疾人基本康复服务覆盖率达80%”的目标。在残疾人康复纳入政府购买服务方面，中国残联、财政部等6部门联合印发《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社〔2014〕13号），将残疾儿童康复、辅助器具服务等项目列入政府购买残疾人服务试点项目目录。在数据共享方面，中国残联制定了《“十四五”残疾人事业信息化发展实施方案》，提出“建设完善残疾人数据资源库，进一步提升涉残数据汇聚管理、融合共享、智能分析和应用创新能力。完善数据共享交换平台，深化残疾人数据资源互联互通，提升数据共享和应用支撑水平。”此外，“十三五”以来，中国残联定期将全国持证残疾人基本状况调查数据与国家乡村振兴局、国家卫生健康委、国家医保局进行数据比对，对建档立卡贫困残疾人（易致贫返贫残疾人）的基本医疗保险参保情况、家庭医生签约情况进行比对、核查，有效保障了残疾人医疗和康复权益。

下一步，中国残联将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，与国务院残工委各成员单位共同贯彻落实好《“十四五”残疾人保障和发展规划》，加强部门间的沟通协作，加强数据共享和交换，推动残疾人康复服务实现高质量发展。

衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！