全国政协十三届四次会议提案第0712号

关于加强老年残疾低收入人群保障，积极应对人口老龄化的提案

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是积极应对人口老龄化国家战略机会窗口期。老年残疾低收入人群具有老年、残疾和低收入三大特征，由于叠加多重致贫风险以及个体老龄化带来的天然抗风险能力不足，其脆弱性最强、扶持难度最大、陷入困难可能性最高。当前我国老年残疾低收入人群的脱贫工作已取得较大成效，在当前贫困问题已由绝对贫困转向相对贫困的背景下，亟需将该群体作为托底保障的重点关注对象。

当前，老年残疾低收入人群现状不容乐观。一方面，我国老年残疾人口现存规模较大且可能再扩大，同时具有较高的困难风险。据全国残疾人人口基础数据库数据显示，我国60岁及以上老年持证残疾人由2015年947.4万人增至2019年1514.9万人，占全国持证残疾人43.5%，同时2019年我国老年持证残疾人贫困发生率约6.4%，近三分之二（65.3%）的持证老年残疾人至少有一年处于贫困或贫困边缘状态，累积贫困发生率极高。另一方面，老年残疾低收入人群存在地域、年龄、残疾类型和残疾等级、受教育程度的结构性差异。一是地域分布上超过九成身处农村；二是以中低龄老年人为主，70-79岁和60-69岁老年人占比分别为45.8%和35.9%；三是以肢体残疾和视力残疾为主；四是受教育程度较低，未上过学占比45.5%，高中及以上仅1.7%。

老年残疾低收入群体保障存在以下困难：一是如何精准识别，2020年脱贫攻坚任务完成后，仍有很大一部分老年残疾低收入人群处于生活困难状态，如何精准识别并将其纳入未来贫困治理，是亟需解决的首要问题。二是如何缩小城乡差距，绝大多数老年残疾低收入人群身处农村，而我国大多数农村地区公共卫生基础设施落后、医疗保障水平不高，农村养老保障与服务面临严峻挑战。三是如何实现稳定可持续脱贫，老年残疾低收入人群虽脱贫成效显著，但仍存在较大比例贫困边缘人口，且更易在相对贫困状态中反复。四是如何开展风险管理，“残疾”与“贫困”都具有可预防性，尽早预防是降低成本的最佳手段，强调主动预防并进行风险评估与管理，是完善老年民生保障网的重要举措。

建议：

一、加强对老年残疾低收入人群的识别与认定，建立城乡统一的多元贫困标准和监测体系。充分利用现有的扶贫开发建档立卡数据库、残疾人人口基础数据库以及其他相关人口信息数据库的基础，促进数据库资源整合，同时补充相对贫困需要关注的各项维度指标，探索建立适应未来贫困治理需要的登记与管理系统。

二、将贫困治理行动与养老服务体系建设相连接，加强对老年残疾低收入人群的社会保障。进一步提高对老年残疾低收入人群的保障，强调对健康、长期照护等服务的需求，且在未来贫困治理行动和社会保障与养老服务体系建设中，应以老年残疾低收入人群作为重点关注对象，增加对老年残疾低收入人群、尤其是农村老年残疾低收入人群的公共服务供给。

三、将老年残疾低收入人群纳入重点帮扶范围，提高帮扶标准和帮扶质量。一方面吸收借鉴脱贫攻坚时期对老年贫困、残疾贫困人口的有效帮扶措施，同时根据实际情况，动态调整帮扶对象纳入易陷入贫困风险的老年残疾低收入人群；另一方面除了要加强经济支持，同时还需加强健康（包括心理健康）、社会参与、能力建设等多维度的支持与帮扶，提升老年残疾低收入人群的生活质量。

四、转向全生命周期视角，加强早期残疾与困难风险预防。慢性病致残是老年人残疾的重要影响因素，推进全生命周期的健康促进与健康教育，加强老年人慢性病防治与管理，是老年人健康管理的重要方面，也是预防老年残疾的重要手段。老年残疾低收入人群致贫因素多样，将政策关口前移，促进残疾人青中年时期的教育、就业等问题的解决，有助于做好老年时期贫困预防的准备，同时对已在老年时期的残疾人，应加强风险预防，减少进一步致贫可能。

关于政协十三届全国委员会第四次会议

第0712号（社会管理类68号）提案答复的函

中国民主促进会中央委员会：

贵单位提出的《关于加强老年残疾低收入人群保障，积极应对人口老龄化的提案》收悉，经商国家卫生健康委、民政部，现答复如下：

正如提案中所说，老年残疾低收入人群具有老龄、残疾、低收入三重特征叠加，抗风险能力更低，返贫风险更高，是困难群体中的特殊困难群体。随着老龄化社会的到来，老年残疾低收入人群需要作为兜底保障的重点关注对象，予以格外的关心关爱。

一、关于老年残疾低收入人群的识别和监测

2021年4月，中国残联、国家乡村振兴局联合印发《关于做好巩固拓展残疾人脱贫攻坚成果有关工作的意见》（残联发〔2021〕14号），提出落实“早发现、早干预、早帮扶”要求，及时将包括农村残疾老年人在内的易返贫致贫残疾人纳入防止返贫致贫监测范围和帮扶机制，加强数据比对，精准监测和帮扶。目前，中国残联与国家乡村振兴局在已建立数据核实比对共享机制的基础上，将脱贫不稳定户和边缘易致贫户纳入重点监测范围，按季度进行数据比对分析，并以此指导地方做好纳入两类监测范围的残疾人户的帮扶工作。

2020年6月，国家卫生健康委、全国老龄办联合印发《关于做好建档立卡失能贫困老年人照护工作的通知》（国卫老龄函〔2020〕224号），要求逐一核实核准存在失能风险贫困老年人的基本信息和健康信息，相关信息材料及时转送民政、扶贫、医保等部门，以落实社会救助、医疗救助保障政策；对失能贫困老年人的基本生活、医疗保障、长期照护等情况以及因病致贫返贫风险进行动态监测，依托信息化手段施行挂牌督战，巩固脱贫攻坚成果，确保每一位失能贫困老年人都能得到基本照护服务，不因失能致贫返贫。

二、关于对老年残疾低收入人群的帮扶

近年来，民政部、中国残联等部门聚焦残疾人、老年人低收入群体，积极开展帮扶工作，主要包括：

一是积极做好困难残疾老年人的兜底保障。“十三五”时期用于养老服务体系建设的中央预算内投资，主要支持特困供养服务机构建设与设施改造升级；推动地方建立高龄津贴制度和经济困难老年人服务补贴、失能老年人护理补贴制度并基本实现省级全覆盖；落实《社会救助暂行办法》，将符合条件的包括低收入残疾老年人在内的1338.6万农村困难老年人及时纳入最低生活保障范围，推进分散供养与集中供养发展，确保特困人员“平时有人照应，生病有人看护”。截至2020年底，全国共供养特困人员477.7万人，其中老年人387.6万人；全国农村特困人员每人每年基本生活标准为8568.8元，城市特困人员每人每年基本生活标准为11257.1元。

二是完善包括残疾老年人在内的残疾人福利。进一步贯彻落实《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号），加强残疾人两项补贴制度同其他福利补贴政策的衔接。2019年，民政部、财政部、中国残联联合印发《关于建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准动态调整机制的指导意见》（民发〔2019〕67号），指导各地建立同经济发展水平和残疾人生活保障需求、长期照护需求相适应的残疾人两项补贴标准动态调整机制。目前已有17个省份出台两项补贴动态调整机制，切实减轻了残疾人经济负担。截至2020年底，全国享受困难残疾人生活补贴的残疾人达1212.6万人，享受重度残疾人护理补贴的残疾人达1473.8万人。

三是实施特殊困难老年人居家适老化改造。2020年7月，民政部、国家发展改革委、中国残联等9部门联合印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》（民发〔2020〕86号），采取政府补贴等方式，对纳入分散供养特困人员和建档立卡贫困人口范围的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造。截至2020年底，地方各级财政共投入47.4亿元，完成16.34万户特殊困难老年人家庭的适老化改造工作。

四是开展康复辅具社区租赁服务试点，方便包括残疾老年人在内的人群适配辅助器具。民政部、国家发展改革委、财政部、中国残联联合印发《关于开展康复辅助器具社区租赁服务试点的通知》（民发〔2018〕152号），指导部分地区开展康复辅助器具社区租赁服务试点，探索创新康复辅助器具配置服务模式。目前已经投入2.3亿元，惠及15.9万人次。

三、关于加强早期残疾与困难风险预防

近年来，国家卫生健康委、中国残联等部门不断推动完善老年人残疾预防和干预工作，主要包括：

一是做好老年人相关基本公共卫生服务。2009年，原卫生部、财政部、原人口计生委联合印发《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发〔2009〕70 号），设立国家基本公共卫生服务项目，以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群，面向全体居民免费提供最基本的公共卫生服务。目前与老年人相关的国家基本公共卫生服务项目主要包括：老年人健康管理项目、2型糖尿病患者健康管理项目和高血压患者健康管理项目。2019年，老年健康与医养结合服务项目被纳入国家基本公共卫生服务（选做项目），该项目为65岁及以上失能老年人提供日常生活活动能力、精神状态等健康评估，并对符合条件的失能老年人及照护者年内提供至少1次康复护理指导、心理支持等健康服务；为65岁及以上居家养老的老年人进行两次包含血压测量、末梢血血糖监测、康复指导、护理技能指导、保健咨询、营养改善指导等6个方面的医养结合服务。

二是组织开展老年人失能（失智）预防干预试点工作。2020年，国家卫生健康委印发《关于开展老年人失能（失智）预防干预试点工作的通知》（国卫老龄健康服务便函〔2020〕36号），在北京、山西、辽宁等13个省（区、市）组织开展老年人失能（失智）预防干预试点工作，开展包括慢性病自我健康管理、膳食营养、适宜运功等老年人失能（失智）防控健康教育；对失能（失智）高风险老年人进行心脑血管疾病及危险因素管理、膳食管理、体重管理、放松训练、抗阻训练、八段锦运动锻炼等综合干预。

下一步，中国残联将积极支持配合国家卫生健康委、民政部等部门不断推进基本养老服务体系建设、持续推动老年人居家适老化改造、不断完善残疾人两项补贴制度、大力推进重度残疾人社会化照护工作、深化康复辅助器具产业发展等，进一步做好困难失能和残疾老年人的健康服务和生活保障工作；同时，继续开展老年人失能（失智）预防干预试点工作，推进残疾预防工作，不断提高残疾老年人的健康水平。

衷心感谢贵单位对残疾人事业的关心和支持！