全国政协十三届三次会议第1259号提案

关于建立以奖代惩制度取代残疾人就业保障金制度的提案

　　残疾人就业保障金（以下简称残保金）制度实施以来，因征管体制不顺、监管不到位等原因，促进用人单位依法按比例安排残疾人就业、保障残疾人平等充分参与社会生活的政策目标远未实现，在征收、管理和使用过程中存在诸多亟待解决的问题：

　　1.各地征收力度不一致。目前，我国不少于1/3的地方政府颁布了残保金征收相关文件，但却并未全面执行征收工作。例如，有的采取“睁一只眼闭一只眼”选择性执法；有的对当年未缴纳残保金的用人单位，由地税部门在征期结束后通知残联，而不是由税务部门催缴；有的对不守法用人单位，仅征收少量的滞纳金，不足以起到震慑作用。

　　2.公私用人单位征收责任不平等。国有企事业单位残保金来自于国有资本，若未能按比例安排残疾人就业，则由财政代扣残保金，单位决策者并不因此承担行政责任或经济损失。民营企业事实上承担了更重的招用残疾人责任，一旦公众聚焦其不尽人意的招用残疾人状况，损失的社会形象更严重。

　　3.使用残疾人成本高，制度设计存在不合理性。用人单位招用残疾人时需进行岗位调整与匹配，配备无障碍设施设备，打造人文关怀工作环境，增高沟通成本等。因而近年来大量私企采取残疾人挂靠的形式规避残保金，残疾人“假就业”现象愈演愈烈，甚至一些残联工作人员凭借职务便利，充当假就业“中介”从中牟利。究其原因在于制度设计上的漏洞：用人单位与残疾人建立名义上的劳动关系，购买全额社保和给予少量经济补贴；而残疾人并无实际岗位，甚至不用工作，也乐于配合。

　　4.未能贴合经济形式及业态的发展进行持续优化改进。制造业负重前行，而残保金征收依然以“企业员工人数”作为计提基数，未对不同行业及用工模式作细分，加重了劳动密集型企业的负担。同时，跨区域运营的企业，残保金的征收方式因地区、部门间的政策不一、进展不平衡等原因，会出现重复征收的情况。

　　为此，建议：

　　1.逐步废止残保金制度。残保金制度在征收机制和执行效果等方面大打折扣，应当逐步予以废止。

　　2.强化残疾人兜底保障制度。由社保部门摸清残疾人就业底数，在失业保险之外根据伤残等级制定失业再保险的“失业双保险”政策。建立以失业保险为基础、财政专项补助为辅的就业保障制度。通过对残疾人劳动能力进行鉴定，分别纳入社会救助、社保和失业保险体系；适当延长残疾人领取失业金时间，使其获得更长的失业缓冲期。

　　3.转变投入方式，建立以奖代惩制度，提高用人单位积极性。一是对安排残疾人就业的企业给予税收优惠，鼓励企业提供更多就业岗位；二是对安排残疾人就业的国企公共事业单位，财政部门直接给予经费补助，切实增强用人单位扶残助残的主动性，从而增加残疾人就业，改善残疾人生存状况。

　　4.推进信息公开工作，加强社会多层次监督。发挥企业和社会团体的积极性，着力推进残疾人职业培训和就业，有偿扶持残疾人从业及残疾人保障经费信息公开工作，使之成为政府的阳光工程，接受社会各界的监督。

关于政协十三届全国委员会第三次会议 第1259号（社会管理类92号）提案答复的函

　　鲁晓明委员：

　　您提出的《关于建立以奖代惩制度取代残疾人就业保障金制度的提案》收悉，经商民政部、财政部、人力资源社会保障部，现答复如下：

　　一、关于逐步废止残保金制度

　　设立残疾人就业保障金（以下简称残保金）的目的是促进就业。履行法律义务按比例安排残疾人就业的企业无需缴纳残保金。残保金虽然按照企业平均工资计算，但只针对没有达到规定安排残疾人就业比例的用人单位征收，安排残疾人比例越高的，缴纳残保金越少；超比例安排残疾人就业的，用人单位将得到奖励。

　　残保金对促进残疾人按比例就业作用显著。自2015年财政部、国家税务总局、中国残联联合出台《残疾人就业保障金征收使用管理办法》，残保金逐步实现规范征收后，各地按比例就业人数实现快速增长，据中国残联统计，2017年增长8%，2018年增长12%。同时，按比例就业人数占残疾人总就业人数的比例也有较大幅度增长，目前占城镇已就业残疾人人数的比例已达30%。

　　近年来，残保金制度经过了多次调整完善，对企业减免力度逐步增强。财政部2017年、2018年先后2次调整残保金政策，对企业减免效果明显。2019年12月，经国务院同意，国家发展改革委、人力资源社会保障部、中国残联等6部门联合印发《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》（以下简称《总体方案》），再次对残保金进行减免，目前全国残保金征收总额已经显著下降。

　　关于提案涉及的残保金制度及执行中存在的问题：

　　（一）关于征收力度不一问题。《残疾人就业保障金征收使用管理办法》要求建立财政负责预算统筹安排、税务负责征收、残联负责用人单位残疾职工审核的残保金征管工作机制。目前全国绝大多数地区已经出台地方实施意见，逐步规范为税务征收。

　　（二）关于公私用人单位责任不平等问题。近年来，国务院残疾人工作委员会一直致力于推动党政机关、国有企业带头安置残疾人就业。多地制定了针对残疾人定向招聘的办法与计划，并取得显著效果。下一步，中国残联将继续推进此项工作。

　　（三）关于使用残疾人成本高，造成假就业问题。《关于促进残疾人按比例就业的意见》（残联发〔2013〕11号）《残疾人就业保障金征收使用管理办法》《总体方案》等文件都对加大安置残疾人就业用人单位扶持力度作出了明确规定。“十四五”期间，中国残联将积极推动残疾人按比例就业审核全国联网，通过大数据比对进一步杜绝虚假挂靠问题。

　　（四）关于征收标准单一问题。《总体方案》规定将残保金由单一标准征收调整为分档征收，用人单位安排残疾人就业比例1%（含）以上但低于本省（区、市）规定比例的，三年内按应缴额50%征收；1%以下的，三年内按应缴额90%征收。同时对在职职工总数30人（含）以下的企业，暂免征收残保金。下一步，中国残联将配合有关部门，认真贯彻落实有关规定，为用人单位安排残疾人就业提供更好环境和更多支持。

　　二、关于在失业保险外，根据伤残等级制定失业再保险的“失业双保险”政策

　　目前，失业保险制度对残疾人的保障总体可靠。《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位及其职工均应缴纳失业保险费，残疾人参加失业保险受法律保护，政策上一视同仁。2019年，全国失业保险参保人数占单位就业人口的85%,包括残疾人在内，单位就业人口基本实现应参尽参。参保残疾人失业后，基本生活保障上应发尽发、应保尽保。2020年5月，为应对新冠肺炎疫情影响、做好困难群众兜底保障，人力资源社会保障部、财政部联合印发《关于扩大失业保险保障范围的通知》（人社部发〔2020〕40号），对此作出了详细规定，切实保障参保失业人员基本生活。

　　同时，我国已基本建立了针对困难残疾人的生活补贴制度和针对重度残疾人的护理补贴制度，补贴标准实现动态调整，残疾人正逐步有效纳入社会救助体系。您关于适当延长残疾人领取失业金时间的建议有较强的政策参考价值，下一步，中国残联将积极协调有关部门予以研究推进。

　　三、关于转变投入方式，建立以奖代惩制度，提高用人单位积极性

　　（一）关于税收减免。2016年，财政部、国家税务总局、联合印发《关于促进残疾人就业增值税优惠政策的通知》（财税〔2016〕52号），对符合条件的安置残疾人的用人单位及个体工商户残疾人按照月最低工资标准4倍给予增值税的限额即征即退。同时，《中华人民共和国企业所得税法》规定，企业安置残疾人员的支出，可以在计算应纳税所得额时加计扣除。

　　（二）关于加大对用人单位投入。目前按比例就业扶持相关文件规定，可对用人单位给予社会保险补贴、岗位补贴、职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、设施设备购置改造补贴；对超比例安排残疾人用人单位进行奖励与表彰等。特别是《总体方案》明确提出，要加大对用人单位安排残疾人就业的激励力度；合理调整相关补贴标准，加大奖励力度，通过正向激励，调动用人单位安排残疾人就业积极性。

　　四、关于推进信息公开工作

　　《残疾人就业残保金征收使用管理办法》规定，各地应当建立用人单位按比例安排残疾人就业及缴纳残保金公示制度。残疾人联合会应当每年向社会公布本地区用人单位应安排残疾人就业人数、实际安排残疾人就业人数和未按规定安排残疾人就业人数。残保金征收机关应当定期向社会公布本地区用人单位缴纳残保金情况。2015年，国务院残工委印发通知要求全国各省份至少选取一个地级市开展按比例就业公示试点，目前此项工作正在全国范围内全面推开。《总体方案》明确要求，财政部每年按照预算管理规定向国务院报告上一年残保金收入和残疾人事业支出情况，中国残联等部门和单位向国务院报告支持残疾人就业、用人单位按比例安排残疾人就业的情况。省、市、县三级财政部门会同同级残联将辖区范围内上述情况定期向社会公开，接受社会监督。

　　衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！

　　中国残疾人联合会

　　2020年10月27日