十三届全国人大二次会议第1856号建议

关于采取有效措施促进精神、智力残疾人就业的建议

　　据国家统计，我国智力及精神残疾人口总数量接近2000万，是经济收入水平最低的人群之一，就业比率不足1成。他们因为缺乏工作机会而不能融入社会，功能退化严重，给家庭带来沉重的照料负担，家庭整体生活品质低。例如，2018年针对北京319户成年精神、智力残疾人家庭的一项调研结果显示：“受访者中，只有不足9%确认家中心智障碍者有固定收入，并且收入能大致满足自身需要。在无固定收入的心智障碍者中，有接近两成家庭经济状况十分拮据。”

　　我国宪法规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务，国家通过各种途径，创造劳动就业条件。为了保障宪法规定的残疾人的劳动权利，提升残疾人社会参与度，促进残疾人就业，《中华人民共和国残疾人保障法》规定，各级政府应当对残疾人劳动就业统筹规划，为残疾人创造劳动就业条件。《残疾人就业条例》规定，用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。支持性就业服务是能够有效地为残疾人创造劳动就业条件、能够较好地满足用人单位需求的一种方式。

　　支持性就业服务是在很多国家和地区广泛发展，有效推动中、轻度精神、智力残疾人的就业的服务项目。支持性就业通过专职的就业辅导员对精、智残疾人的就业对象完成评估、培训、岗位开发和匹配以及提供岗位中的密集督导支持，待其稳定后退出提供不定期支持的服务方案。这一工作方法能够解决轻度、中度精、智残疾人群体的就业，解放家长，同时，可以有效减轻精、智残疾人社区托养服务的需求，将有限的社区托养、日间照料、庇护性就业等服务资源惠及重度残疾人群体。但我国在发展支持性就业服务、促进精神和智力残疾人就业方面，存在一些亟待解决的问题。

　　一、促进精神和智力残疾人就业方面存在的问题

　　(一)支持性就业服务体系薄弱，专业化程度低，与就业衔接脱轨。除一些发达的一、二线城市外，我国大部分地区特殊教育机构和职业教育机构都没有专门针对精、智残疾人的职业教育、就业培训的服务体系。很多智力障碍及自闭症残疾人，即使完成了义务教育阶段的教育，也因没有系统接受生活、就职、岗位等培训，难以在社会上谋取一份工作，只能回到家中，最终导致功能退化，就业潜能被削弱。即使一些一线城市特殊教育机构提供职业教育，这些教育也大多以技能培训为主，缺少包括独立生活技能（如自主出行、社区融合等）、职业素养（关于工作认知和社会规范）等就业衔接课程，难以解决精、智残疾人的就业困境。

　　(二)就业辅导员队伍培养滞后，推动按比例就业缺少支撑。精、智残疾人的核心障碍就是沟通和互动障碍，作为连接就业对象和企业的就业辅导员是精、智残疾人能够就业的关键角色。在国外和我国港台地区，就业辅导员的工资通过政府购买服务或企业购买公益性岗位获得解决，但在国内，这只队伍的培养和发展资源匮乏。国家《十三五加快残疾人小康进程规划纲要》确定的目标，是五年培养2500名就业辅导员。但是因支持力度不足，就业辅导员队伍的培训和发展离目标有很大差距。

　　(三)对有关规定执法不严，导致假就业。《残疾人就业条例》以及《残疾人就业保障金征收使用管理办法》都明确规定，用人单位没有按照安置比例（最低1.5%）为残疾人提供就业机会的，应当按照要求缴纳就业保障金。但近年来，很多不法机构扮演中介组织，向企业贩卖残疾证，签署虚假劳动合同。残疾人获得象征性薪酬，但并不真正参与劳动就业，或被安置在其他场所从事和企业生产业务无关的劳动，中介组织赚取中介佣金。假就业的现象从根本上是对残疾人群体、企业和国家的三重伤害，不符合国家法律规定和相关政策要求。

　　二、采取有效措施促进精神、智力残疾人就业的建议

　　推动残疾人实现真正的按比例就业，是贯彻落实习近平总书记“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”重要指示精神的一项重要举措，真正把《中华人民共和国残疾人保障法》和《残疾人就业条例》相关规定落到实处，以促进残疾人就业，提升残疾人群体社会保障及其家庭福祉，彰显“平等、参与、共享”社会氛围。建议：

　　（一）教育、人社、民政和残联等部门共同参与，形成中短期计划纲要，逐步建立完善精、智残疾人的职业教育体系和就业服务体系。建议各省逐步在特教学校、职业培训学校中建立与精、智残疾人有关的职业教育体系；完善既有职业教育体系的课程，注重培养精、智残疾青少年的独立生活能力和就业意识；提升民政、残联的社区托养、职业康复、庇护就业服务机构的服务能力，使其与就业支持机构衔接，以把中、轻度服务对象“送出去”而非养起来为目标；整合、支持民间专业服务机构的服务资源，通过购买服务来促进精、智残疾人的就业发展。

　　（二）落实《十三五加快残疾人小康进程规划纲要》，大力培养和发展就业辅导员队伍。建议由残联牵头，整合专业资源，以社区职康站、特殊教育学校教职人员、民间社会组织社工等为主要培训对象开展支持性就业培训；地方政府推动相关部门，通过控制就业保障金的征收和转移支付支持就业辅导员队伍的发展；建立系统的就业辅导员管理体系和考核体系，持证上岗，登记在册；企业安置精、智残疾人，可以在系统中申请就业辅导员支持，根据就业辅导员的服务（支持期间最长不超过半年），辅导员支持期间的工资应通过给企业减免的就业保障金进行一定比例的覆盖。

　　（三）加大政策支持和监管力度，打击假就业。建议财政部、国家税务总局、中国残疾人联合会将《残疾人就业保障金征收使用管理办法》第七条的规定，修改为用人单位安排1名持有智力及精神残疾证的，按照安排2名残疾人就业计算。这样可以依法减免用人单位的就业保障金，更有效地促进用人单位为精、智残疾人提供就业机会。地方政府、人力资源和社会保障部门及残疾人服务管理部门，加大对企业安置残疾人就业情况的监督核实，打击假就业，取缔假就业服务中介，以有效保障残疾人就业的良性发展。

对十三届全国人大二次会议第1856号建议的答复

陈国民等14位代表：

　　你们提出的关于采取有效措施促进精神、智力残疾人就业的建议收悉，经商民政部、教育部、人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局，现答复如下：

　　就业是民生之本、财富之源。国家鼓励发展辅助性就业，帮助更多智力、精神残疾人融入社会、平等参与社会生活。

　　一、关于支持性就业服务体系

　　《特殊教育提升计划（2014-2016年）》明确提出,安排一定比例的残疾人就业保障金，支持特殊教育学校开展劳动技能教育。《第二期特殊教育提升计划（2017-2020年）》明确提出,建立健全多部门协调联动的特殊教育推进机制，明确教育、发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、卫生计生、残联等部门的任务，形成工作合力。中国残联会同有关部门，持续推动扩大以职业教育为主的残疾人高中阶段教育规模，完善残疾人职业教育体系。2019年5月,国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案(2019-2021年)》，明确将残疾人等就业困难群体纳入国家职业技能提升行动重点推进。中国残联印发有关通知，落实国家开展大规模职业技能提升行动的要求，大规模开展包括智力和精神残疾人在内的残疾人职业技能培训。教育部等9部门共同印发《关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号），明确提出重视弱势群体提高生存技能的培训，积极为社区各类残疾人提供学习服务。

　　中国残联正在会同有关部门积极推动各地残疾人托养服务与辅助性就业服务的有机融合，鼓励企业和社会组织在残疾人托养服务机构中设立残疾人辅助性就业生产工厂（车间），或直接为残疾人托养服务机构中的残疾人提供辅助性劳动项目，为更多残疾人争取更适合的融入社会方式和机会。实践中，很多地方残联都依托托养机构开展了辅助性就业工作。中国残联还注意到，智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会等专门协会在部分地区开展了精神和智力残疾人支持性就业的试点，为促进就业困难残疾人实现就业进行了有益探索。下一步，中国残联将根据智力、精神两类残疾人的实际，有针对性地加强就业培训和就业服务工作，帮助更多残疾人实现就业。

　　二、关于推进残疾人辅助性就业，培养就业辅导员

　　2015年，中国残联会同国家发展改革委、民政部、人力资源社会保障部等8部门共同出台了《关于发展残疾人辅助性就业的意见》（残联发〔2015〕27号），对辅助性就业这一新兴就业形式给予界定，对辅助性就业机构进行规范，明确了一系列扶持措施，保障残疾人辅助性就业健康发展。2017年，中国残联印发《关于进一步落实残疾人辅助性就业机构扶持政策的通知》（残联厅发〔2017〕35号），对辅助性就业机构享受资金扶持、税收优惠、城市建设和公用事业优惠政策的有关条件和规定予以明确。上述意见和通知印发以来，以智力、精神残疾人为主要对象的辅助性就业在各地取得较大发展，政策不断完善，机构建设日益规范，东部地区已初步形成规模，西部地区已在全面推开，辅助性就业形式得到确立。目前，全国已建成辅助性就业机构2015个，安置城乡残疾人14万人。

　　《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》明确要求，培育残疾人就业辅导员队伍，发展支持性就业；扶持建设残疾人就业辅导员培训专业机构，“十三五”期间要培训2500名就业辅导员，帮助更多智力、精神残疾人实现支持性就业。目前，此项工作进展顺利，全国支持性就业试点市已扩大至近30个，预计2020年将完成既定目标任务。2018年，中国残联组织专业人员开展了支持性就业教材的编写工作。目前，正在向人力资源社会保障部门申报“就业辅导员”这一新职业。

　　三、关于加大政策支持力度

　　针对代表所反映的残疾人“假就业”问题，中国残联将会同有关部门加大打击假就业的力度，积极研究更好地预防、识别、发现、查处和惩戒机制。目前，《残疾人就业条例》的修改工作已经启动，关于代表所提出的“用人单位安排1名智力或精神残疾人，按照安排2名残疾人就业计算”的建议，我们将在条例修订时积极会同有关部门进行研究。

　　衷心感谢你们对残疾人事业的关心和支持！

中国残疾人联合会

2019年8月20日