全国政协十三届一次会议提案第0632号

关于加快推进“康复前移” 降低新发疑似残疾致残率的提案

　　当前，我国残疾人多项基本康复项目纳入医保范围，对减少和预防残疾的发生发展，推进康复前移起到了政策保障作用。然而，2015年专项调查显示，我国2600万持证残疾人和残疾儿童中有康复需求的比例为59.6%，得到康复服务的不足20%；调查发现，近年来新发疑似残疾“因残致贫”、“因残返贫”时有发生，往往高发于青壮年劳动力，意外发生后劳动力家庭收入骤降，错过黄金康复期的康复治疗，往往会导致严重残疾，最终成为压垮普通家庭的最后一根稻草，社会也将为此付出巨大代价。

　　康复是一个疗程长、起效慢的过程，发病或意外伤害后的前3-6个月为最佳黄金康复期。浙江地方残疾会同财政、卫计等部门联合推进“康复前移”，在康复训练、护理补贴、政府采购康复进家庭等方面进行探索，助力延缓残疾发生发展，有效衔接了残疾人证管理办法的康复真空期。

　　当前，巨大的康复需求和康复服务能力不足之间的矛盾突出，亟需将有限的康复服务资源整合起来，发挥多部门政策合力，加大对新发疑似残疾贫困人群精准康复和康复前移服务，最大限度地减轻延缓残疾发生发展。建议如下：

　　1.扩大改革试点面，稳步推进“康复前移”政策落地。

　　总结浙江慈溪、桐乡、镇海等地的经验，分别在东部沿海、中部和西部进行试点，稳步推进“康复前移”有效扩面，尽最大努力降低非持证新发各类功能障碍人群的致残率和致残程度。

　　2.深化医保切入面，稳步推进有效康复项目应保尽保。财政、卫生计生、人力社保等部门和残联组织研究制定“康复前移”政策，规范申请审核、评定补贴和绩效评估等，扩大医保切入面，将黄金康复期内常用有效的康复项目做到应保尽保。卫生计生和残联要加强协调，有效跟进康复政策和残疾人证管理办法，发改、物价、人力社保和卫生计生等部门要组织专家对纳入医疗保险的康复项目进行重新评审、核价，合理调整康复项目和收费价格，支持康复学科的发展和康复人才队伍的稳定。建议借鉴浙江嘉兴市秀州区实施持证残疾人住院报销比例高于健全人20%的惠残政策，适时提高新发疑似残疾人群的康复报销比例，推进新发疑似残疾贫困或低收入人群康复前移政策落地。

　　3.扩大医疗救助面，稳步推进特殊人群康复救助兜底。发挥大病医疗救助兜底作用，对新发疑似残疾重点人群，建议启动特殊救助机制，给予黄金康复期内的康复医疗补贴或兜底，让康复救助不再成为奢侈品，切实减轻新发疑似残疾贫困人群的康复负担。推进康复进家庭工作，医疗和康复机构要加大培训，普及实用易行的康复方法，通过政府购买服务方式，稳步推进疑似残疾重点人群在黄金康复期内的康复兜底保障。

　　4.创新民政救助面，稳步推进视同持证两项补助到位。残联会同卫生计生部门组织的医疗专家对符合新发疑似残疾贫困群体进行初步筛查，经本人或其家属申请，会同民政部门社会救助家庭经济状况核对平台，在患者入院之日起五个工作日内予以评定申核，认定为新发疑似残疾贫困对象者，民政部门和残联组织应当参照持证残疾人标准发放生活补贴和重度残疾人护理补贴。

　　5.加强资源整合面，稳步推进康复前置多部门合力。新发疑似残疾人群的康复工作，要坚持政府主导和社会参与相结合的社会化工作方式。充分发挥各级各类医疗机构、残疾人康复机构及康复协(学)会作用，进一步挖掘整理中医、中药、针灸推拿等在助残康复中的作用，拓展康复内容，增加服务项目，在专业康复注重前沿新技术在康复领域的应用，在县级以下、社区基层大力推广实用、易行的康复方法，让新发疑似残疾人群享有康复服务的权利，减少致残发生率。

关于政协十三届全国委员会第一次会议第0632号（社会管理类31号）提案答复的函

罗建红委员：

　　您提出的关于加快推进“康复前移”，降低新发疑似残疾致残率的提案收悉，经商国家卫生健康委、国家中医药局、民政部、财政部、人力资源社会保障部，现答复如下：

　　一、关于扩大“康复前移”试点

　　您在提案中提到的浙江省推进“康复前移”试点工作，有效降低新发功能障碍人群的致残率和致残程度，特别是在康复训练、护理补贴、政府采购康复进家庭等方面进行的积极探索，值得肯定。

　　我国高度重视功能障碍者的早期康复工作。2017年2月国务院颁布的《残疾预防和残疾人康复条例》明确提出，加强临床早期康复介入，减少残疾发生。2016年8月，国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划（2016-2020年）》， 强调“推广疾病早期康复治疗，减少残疾发生，减轻残疾程度。”近年来，国家卫生健康委积极贯彻落实国务院办公厅《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）要求，推进“急慢分治、分级诊疗、分阶段康复”的医疗服务体系建设，通过加强康复医疗机构规范化建设和康复医疗人才队伍建设，有效提升临床康复医疗水平和质量；同时，组织制定常用康复治疗技术操作规范、有关病种康复早期介入指导原则和临床路径等，大力发展康复医疗等延续性医疗服务，不断提高康复治疗规范化水平，有效减少、控制疾病致残的发生、发展。

　　下一步，中国残联将要求浙江省残联系统总结有关“康复前移”的经验做法，积极协调有关部门开展实地调研，进一步论证推进“康复前移”试点推广的可行性，结合实际工作情况总结推广经验，同时配合卫生健康等有关部门，提高临床医疗康复的水平和质量，努力降低新发各类功能障碍人群的致残率和致残程度。

　　二、关于推进医疗康复项目纳入医保和发挥医疗救助兜底作用

　　为提高功能障碍者医疗康复保障水平，人力资源社会保障部、原国家卫生计生委、民政部、财政部、中国残联等部门先后印发《关于将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的通知》（卫农卫发〔2010〕80号）、《关于新增部分医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围的通知》（人社部发〔2016〕23号），将包括运动疗法、康复综合评定以及孤独症诊断访谈量表测评在内的29个医疗康复项目纳入基本医保支付范围，同时规定有条件的地区可根据基金承受能力，按照保障基本医疗需求的原则，适当增加医疗康复项目。中国残联积极配合有关部门，推动地方制定出台医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围政策。截至目前，全国31个省（区、市）已全部出台将医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围的地方性政策，北京、上海、浙江、江苏、山东、安徽、宁夏、内蒙古等地在国家规定的医疗康复项目基础上，扩大了医疗康复项目纳入医保报销的范围。

　　《残疾预防和残疾人康复条例》明确提出“各级人民政府应当按照社会保险的有关规定将残疾人纳入基本医疗保险范围，对纳入基本医疗保险支付范围的医疗康复费用予以支付；按照医疗救助的有关规定，对家庭经济困难的残疾人参加基本医疗保险给予补贴，并对经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付医疗费用后仍有困难的给予医疗救助”。当前，我国已初步形成以基本医疗保险为主体、大病保险为补充、医疗救助为托底的基本医疗保障体系。目前职工医保和居民医保政策范围内住院医疗费用报销比例已分别达到80%和70%左右。同时，通过实施城乡居民大病保险，对困难群体通过降低起付线、提高报销比例和封顶线等倾斜性政策，实行精准支付。大病患者平均住院费用实际报销比例在基本医保基础上提高近13个百分点。2017年全国实施医疗救助9138万人次。

　　下一步，中国残联将积极推动有关部门根据功能障碍者康复需求和医保基金支付能力，对将更多医疗康复项目纳入医保报销范围和提高医保报销比例等问题进行认真研究，总结各地已经取得的好的经验和做法，推动地方逐步将更多医疗康复项目纳入医保报销范围和提高医疗康复项目报销比例。同时配合有关部门，共同规范医疗康复项目管理，进一步对基本医疗保险医疗康复项目的支付范围进行明确和规范，进一步减轻贫困功能障碍者的康复负担。

　　三、关于扩大残疾人两项补贴政策覆盖范围

　　2015年9月，国务院印发《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号），规定自2016年起全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴（以下简称残疾人两项补贴）制度，其中困难残疾人生活补贴对象为低保家庭中的残疾人，重度残疾人护理补贴对象为残疾等级被评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人，有条件的地方可逐步扩大补贴范围。意见同时规定，申请残疾人两项补贴应持有第二代中华人民共和国残疾人证，并提交相关证明材料。截至2017年底，残疾人两项补贴制度已惠及困难残疾人1059万人、重度残疾人1163万人。

　　提案反映的问题确实存在，未持有第二代残疾人证的残疾人目前不在残疾人两项补贴范围内。但由于残疾人两项补贴制度尚处于机制初创阶段，将持有残疾人证作为补贴发放的必要条件，一方面有利于更加精准快速地识别补贴对象，简化工作流程，提高残疾人两项补贴工作效率；另一方面也有利于减少寻租风险，特别是护理补贴系补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出，需要对残疾人的残疾程度和护理需求做客观评定，才能符合公平公正原则。对于新发疑似残疾贫困对象，可及时向当地残联组织申领残疾人证，申请纳入残疾人两项补贴范围。

　　目前，残疾人两项补贴对非低保的低收入困难残疾人、非重度智力、精神残疾人等提标扩面工作尚在推进。下一步，中国残联将积极配合民政部门针对此问题开展论证，对扩大残疾人两项补贴范围作进一步研究，逐步增强残疾人两项补贴在残疾人民生保障方面“兜底线”的能力和作用。同时，中国残联将会同有关部门继续加强对各地残疾人两项补贴制度的指导和督查，进一步推动政策落地，保障残疾人真正得到实惠。

　　四、关于加强资源整合，稳步推进康复前置多部门合力

　　《残疾预防和残疾人康复条例》明确规定，“县级以上人民政府领导残疾预防和残疾人康复工作，建立政府主导、部门协作、社会参与的工作机制”；强调“县级以上人民政府应当组织卫生健康、教育、民政等部门和残疾人联合会整合从事残疾人康复服务的机构、设施和人员等资源，合理布局，建立和完善以社区康复为基础、康复机构为骨干、残疾人家庭为依托的残疾人康复服务体系，以实用、易行、受益广的康复内容为重点，为残疾人提供综合性的康复服务”。

　　“十三五”时期，中国残联、原国家卫生计生委、国务院扶贫办联合下发《残疾人精准康复服务行动实施方案》，提出以全国残疾人基本服务状况和需求调查动态更新数据为基础，以区县为单位，在政府的统一领导下，残联、卫生计生、扶贫办等相关部门协调行动，充分发挥医疗卫生机构、残疾人康复机构、残疾人专门协会、助残社会组织等相关机构或组织作用，通过入户需求采集、专业化评估、个性化服务等措施，为有康复需求的残疾儿童及持证残疾人提供基本康复服务。2017年，中国残联、原国家卫生计生委联合印发《关于做好残疾人家庭医生签约服务工作的通知》（国卫办基层函〔2017〕956号），利用基层卫生服务机构开展残疾人家庭医生签约工作，并对精准康复服务与家庭医生签约服务的衔接作出明确要求，以实用、易行、受益广的康复内容为重点，让残疾人在社区就近就便得到基本医疗和康复服务。

　　此外，多部门合力加强康复人才培养工作。国家卫生健康委将康复治疗师全员培训纳入医改紧缺人才培训项目，充分发挥各级各类医疗和康复机构以及康复协（学）会作用，每年组织培训康复医疗专业人员千余名，推动康复医疗人才队伍建设。中国残联持续开展全国残联系统康复专业人才实名制培训；与教育部合作推进职业院校残疾人康复人才培养试点，组织编写培训教材，推动建立残疾人康复人才培养职业教育联盟；与北京大学共建精神残疾康复合作中心，发挥医疗机构康复服务作用。

　　国家中医药管理局进一步发挥中医在助残康复中的作用，加强中医康复重点专科建设。2016年“中医康复服务能力建设”被列入国家中医药公共卫生服务项目。同时开展常见功能障碍的中医康复临床规范和评价研究、中医康复社区服务模式和适宜技术研究等，促进中医康复的学科学术水平、临床诊疗水平不断提高。

　　下一步，中国残联将积极推动地方政府、有关部门健全工作机制，形成部门合力，整合发挥各部门资源优势，共同推进残疾预防和康复工作，逐步扩大受益人群，减少致残发生率。

　　衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！

中国残疾人联合会

　　2018年8月15日